КИРОВСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД ГОРОДА ЯРОСЛАВЛЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 14 февраля 2013 г. по делу № 2-932/2013

Кировский районный суд города Ярославля в составе:
председательствующего судьи Бабиковой И.Н.,
при секретаре К.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Ярославля к мэрии г. Ярославля о признании недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

Постановлением мэра г. Ярославля от 09 сентября 2010 года № 3716 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги по бесплатному предоставлению в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям.
Административный регламент предоставления муниципальной услуги по бесплатному предоставлению в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям (далее - Административный регламент) опубликован в ГАЗЕТЕ 1 № <...> от <...>.
Прокурор г. Ярославля обратился в суд с заявлением об оспаривании положений пунктов 2.5.1 и 2.5.2 указанного Административного регламента. В заявлении указано, что согласно п. 2.5 Административного регламента в целях получения муниципальной услуги заявитель предоставляет в управление заявление установленной формы (приложение 1), которое может быть полностью рукописным, полностью изготовленным с использованием компьютерной техники, изготовленным с использованием распечатанного с Единого портала либо официального сайта города Ярославля и заполненного рукописно бланка заявления. К заявлению прилагаются документы, указанные в подпунктах 2.5.1, 2.5.2 Административного регламента. В соответствии с п. 2.5.1 Административного регламента, в случае получения муниципальной услуги гражданин должен приложить, в том числе, описание местоположения испрашиваемого земельного участка, подготовленное гражданином посредством обращения к кадастровому инженеру. Согласно п. 2.5.2 Административного регламента в случае получения муниципальной услуги садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением в отношении земель общего пользования прилагается, в том числе, описание местоположения земельного участка, подготовленное садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением посредством обращения к кадастровому инженеру. Вместе с тем, ч.ч. 4, 5 ст. 28 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" устанавливает необходимость представлять в указанных случаях к заявлению описание местоположения земельного участка, подготовленное этим гражданином и описание местоположения такого земельного участка, подготовленное садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением. Обязанности предоставлять описание местоположения земельного участка посредством обращения к кадастровому инженеру законом не предусмотрено. Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя, в том числе, представление документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг. Просит признать недействующими подпункты 2.5.1 и 2.5.2 Административного регламента.
В судебном заседании помощник прокурора г. Ярославля Т. доводы заявления поддержала.

Представитель мэрии г. Ярославля С. с заявлением не согласилась, представила письменные возражения на заявление. Согласно возражениям мэрии города Ярославля мэрия полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению. ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", в отличие от п. 2.5.1 Административного регламента, содержит требование о предоставлении гражданином описания местоположения испрашиваемого земельного участка, подготовленного этим гражданином. В Федеральном законе № 66-ФЗ требования к оформлению этого документа не указаны. Ни федеральный, ни региональный законодатель не знают такого понятия "описание местоположения земельного участка". При описании местоположения границ земельного участка целесообразно дать текстовые сведения обо всех поворотных точках, а также участках границ. Само описание должно позволять однозначно определить на местности границы соответствующего земельного участка. Процедура бесплатного приобретения в собственность земельного участка, предоставленного гражданину, не требует предоставления кадастрового плана. И хотя это облегчает каждому садоводу, огороднику, дачнику решение вопроса о признании права собственности на такой земельный участок и получение соответствующего правоустанавливающего документа, следует иметь в виду, что кадастровый план будет необходим при государственной регистрации права собственности на данный земельный участок, согласно п. 3 ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ. В части земельных отношений ФЗ № 66-ФЗ имеет рамочный характер. Многие его положения изложены в чрезмерно общем виде, что не позволяет перенести их в неизменном виде в практическое поле деятельности. Абзац 2 пункта 4 ФЗ № 66-ФЗ говорит о необходимости приложения к заявлению описания местоположения земельного участка, законодатель не дает разъяснений или определений данного понятия. Путем системного толкования законодательства мэрия города приходит к следующему. Современное законодательство Российской Федерации (гражданское и земельное) рассматривает земельные участки как недвижимое имущество, относящееся к объектам гражданских прав. В силу ст. 11.1 ЗК РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с Федеральными законами, в частности, ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". В силу п. 7 ст. 38 ФЗ № 221-ФЗ местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Земля и земельный участок не являются синонимами. ФЗ № 66-ФЗ в абз. 2 п. 4 ст. 28 оперирует понятием земельного участка. Результатом предоставления муниципальной услуги по бесплатному предоставлению в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в соответствии с п. 3.1 Административного регламента является издание приказа начальника Управления о предоставлении земельного участка либо об отказе в предоставлении муниципальной услуги. То есть, в результате оказания муниципальной услуги гражданину предоставляется земельный участок. В связи с изложенным, мэрия города Ярославля просит отказать в удовлетворении заявления.
Выслушав прокурора, представителя мэрии г. Ярославля, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению.
На основании ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части.
Задачей суда по такой категории дел, согласно данным Пленумом Верховного суда РФ в Постановлении от 29.11.2007 № 48 разъяснениям, является проверка следующих обстоятельств: принятие оспариваемого акта органом или должностным лицом в пределах их полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, соответствие содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
На основании ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.
В соответствии с пунктом 4.1 раздела II Регламента мэрии города Ярославля, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 24.09.2003 № 3311, по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами Ярославской области, мэр издает постановления мэрии нормативного характера.
Указанные постановления подлежат официальному опубликованию в газете "Городские новости" (п. 4.10 Регламента).
В соответствии со ст. ст. 7, 82 Устава города Ярославля, утвержденного Решением муниципалитета города Ярославля от 16 октября 1995 года № 42, мэр города Ярославля - высшее должностное лицо, глава города, возглавляет мэрию города Ярославля.
Согласно ст. 88 Устава города Ярославля, мэр города в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Ярославской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами муниципалитета, издает постановления мэрии города Ярославля по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами Ярославской области, а также распоряжения мэрии города Ярославля по вопросам организации работы мэрии. Мэр города издает постановления мэра и распоряжения мэра по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами.
В соответствии с п. 3 ч. 1, п. 11 ч. 2 ст. 87 Устава города Ярославля мэр города Ярославля издает в пределах своих полномочий правовые акты; в том числе, правовые акты мэрии города Ярославля по вопросам, отнесенным к полномочиям мэрии города, по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами Ярославской области, а также по вопросам организации деятельности мэрии города.
К вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; - ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
В силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
В соответствии с Федеральным законом от 15.04.1998 № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" орган местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе предоставлять гражданам и садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в собственность земельные участки (ст. 28).
Из приведенных норм следует, что уполномоченным органом по распоряжению в г. Ярославле земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, является мэрия города Ярославля. Мэр города Ярославля как высшее должностное лицо мэрии вправе издавать муниципальные правовые акты, касающиеся вопросов реализации права по распоряжению земельными участками, в форме постановлений.
Таким образом, постановление мэра г. Ярославля от 09 сентября 2010 года № 3716, которым утвержден Административный регламент, который регламентирует процедуру бесплатного предоставления в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, является нормативным правовым актом, принято надлежащим органом в пределах его компетенции, в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.
Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Прокурором оспариваются подп. 2.5.1, 2.5.2 Административного регламента в части возложения обязанности на граждан и садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения представлять вместе с заявлением о предоставлении земельного участка описание местоположения испрашиваемого земельного участка, подготовленное посредством обращения к кадастровому инженеру. Заявителем указано, что оспариваемые нормы противоречат ч.ч. 4, 5 ст. 28 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".
Бесплатное предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям является муниципальной услугой. Согласно подп. 1.1 оспариваемого Административного регламента, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 09.09.2010 г., данный Административный регламент определяет сроки и последовательность административных действий управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля при предоставлении муниципальной услуги по предоставлению в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям.
Порядок предоставления муниципальной услуги, установленный Административными регламентами, должен соответствовать Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Согласно ст. 3 названного Федерального закона № 210-ФЗ, нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Суд соглашается с доводами прокурора о противоречии подпунктов 2.5.1, 2.5.2 Административного регламента положениям ч.ч. 4, 5 ст. 28 Федерального закона № 66-ФЗ.
В соответствии с п. 2.5 оспариваемого Административного регламента в целях получения муниципальной услуги заявитель предоставляет в управление заявление установленной формы, которое может быть полностью рукописным, полностью изготовленным с использованием компьютерной техники, изготовленным с использованием распечатанного с Единого портала либо официального сайта города Ярославля и заполненного рукописно бланка заявления. К заявлению прилагаются документы, указанные в подпунктах 2.5.1, 2.5.2 регламента.
В подпунктах 2.5.1 и 2.5.2 Административного регламента приведен перечень документов, подлежащих представлению в управление гражданином или садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением, среди которых - описание местоположения испрашиваемого земельного участка, подготовленное гражданином или садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением посредством обращения к кадастровому инженеру.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг.
В соответствии с ч.ч. 4, 5 ст. 28 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предоставление соответствующего земельного участка в собственность гражданина или садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя, а также заявления лица, уполномоченного действовать от имени садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Одним из документов, которые подлежат представлению вместе с заявлением, согласно приведенным нормам, является описание местоположения такого земельного участка, подготовленное этим гражданином или садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением.
Закон не содержит указания на форму документа, именуемого описанием местоположения земельного участка. При этом указанная норма Федерального закона не предъявляет требования к обратившимся с заявлением лицам о предоставлении описания местоположения земельного участка, подготовленного гражданином или садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением посредством обращения к кадастровому инженеру.
Дополнительная обязанность гражданина и садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения по обращению к кадастровому инженеру с целью оформления описания местоположения земельного участка установлена в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ, с превышением мэром города Ярославля своих полномочий в этой части.
В связи с чем, оспариваемые прокурором подпункты 2.5.1, 2.5.2 Административного регламента в части установления такой обязанности подлежат признанию недействующими.
Вместе с тем, суд отмечает, что признание в части недействующими пунктов 2.5.1 и 2.5.2 Административного регламента не исключает возможность добровольного представления заявителем документов, полученных посредством обращения к кадастровому инженеру.
Возражения мэрии города Ярославля относительно требований прокурора суд считает несостоятельными.
Возражения в целом сводятся к тому, что подготовка описания местоположения земельного участка посредством обращения к кадастровому инженеру направлена на индивидуализацию земельного участка (определению на местности его границ), на устранение возможных земельных споров по границам земельного участка.
Между тем, разрешение вопроса о предоставлении бесплатно в собственность гражданина или садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельного участка не требует проведения кадастровых работ и установления границ земельного участка на местности.
Следует учесть, что законодатель в ч.ч. 4, 5 ст. 28 Федерального закона № 66-ФЗ оперирует понятием "описание местоположения земельного участка", а не использует понятие "межевой план", раскрытое в Федеральном законе от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон № 221-ФЗ).
Суд отмечает, что Федеральный закон № 221-ФЗ регулирует иные отношения, а именно возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 1 Федерального закона), которая направлена на подготовку документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о недвижимом имуществе (п. 4 ст. 1 Федерального закона № 221-ФЗ). Документом, содержащим необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о земельном участке, является межевой план.
Согласно п. 1 ст. 37 Федерального закона № 221-ФЗ межевой план представляется в орган кадастрового учета вместе с заявлением о постановке на учет земельного участка или земельных участков, об учете изменений земельного участка или учете части земельного участка.
Нормы статьи 38 Федерального закона № 221-ФЗ (п.п. 2, 7, 9) предъявляют требования к содержанию межевого плана и порядку определения местоположения границ земельного участка. Указанные требования направлены на достижение целей ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества - сбор и систематизация сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи.
При разрешении вопроса о бесплатном предоставлении в собственность садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям земельного участка такая задача перед органом местного самоуправления законодателем не ставится; требований к описанию местоположения земельного участка, аналогичным изложенным в п. 7 ст. 38 Федерального закона № 221-ФЗ, федеральное законодательство не предъявляет.
Поэтому доводы мэрии, основанные на ст. 11.1 Земельного кодекса РФ, на ранее действовавшем Федеральном законе от 18.06.2001 № 78-ФЗ "О землеустройстве", п. 7 ст. 38 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", суд не принимает во внимание. Анализ приведенных норм, их системное толкование не позволяет прийти к тем выводам, к которым пришла мэрия города Ярославля.
Согласно разъяснениям, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В данном случае суд считает возможным признать оспариваемый нормативный акт недействующим в указанной выше части с момента вступления в силу настоящего решения.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

Признать недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу пункты 2.5.1, 2.5.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по бесплатному предоставлению в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 09 сентября 2010 года № 3716, в части возложения обязанности предоставлять описание местоположения земельного участка посредством обращения к кадастровому инженеру.
Решение может быть обжаловано в Ярославский областной суд через Кировский районный суд г. Ярославля в одного месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Судья
И.Н.БАБИКОВА


------------------------------------------------------------------